電力交易市場化改革中的若干涉稅問題——基于對部分試點省份調研的分析

  自20世紀80年代以來,我國的電力體制改革不斷深入。2015年3月,國務院頒布《關于進一步深化電力體制改革的若干意見(中發[2015]9號)》,新一輪電力體制改革正式拉開大幕,明確“管住中間,放開兩頭”的體制框架。改革緊緊圍繞“在可競爭領域建立市場,在自然壟斷領域實施有效監管”的原則,涉及輸配電價改革、電力市場建設、電力交易機構組建運行及放開發用電計劃四個領域。作為電力體制改革的重要組成部分,電力交易市場化改革在很大程度上打破了原有的利益格局,改變了電網公司原有的電力交易運作形態。電網企業的售電、配電業務被拆分,電網企業與各市場主體間的關系更趨復雜化、多元化,電網企業的結算流程從原來的單一對象的線狀向多主體下的網狀發展,交易品種由單一的電力商品拓展至涵蓋現貨、權屬、期貨等多重交易屬性的電力衍生品,交易中心性質由電網公司所屬成本中心轉變為多市場主體共同組建的新型交易平臺。在電網企業的職責、角色大變化背后,電網企業與各主體間的現金流、合同流、發票流相應趨于復雜化,但相應的配套稅收政策基本尚未涉及。電力交易市場化改革與配套稅收不同步間的矛盾一方面使企業稅收風險增多,另一方面也不利于電力體制改革的順利推進。

  國網浙江省電力有限公司課題組于2018年對首批納入試點及市場化改革進展比較領先的地區,如廣州、深圳、云南等地的電力交易中心、電力交易市場組建、運營情況及其中可能出現的涉稅問題處理進行了實地走訪、調研,獲得了較為翔實的一手資料與信息。

  電力市場交易改革及相關稅收問題

  對于電力市場交易改革,按交易中心自身的涉稅場景、市場中各主體間交易的涉稅場景、交易品種與特殊業務三個緯度調查分析不同交易場景下的業務流程及稅收處理。調研發現,在不同地方的電力市場中,電網對電力交易中心的參股情況不同,電網與售電公司之間、售電公司與代理用戶間結算關系有差異,各地采取的結算保證方式、交易偏差考核機制都不同程度地存在差異,體現出電力市場化改革所帶來的交易主體關系、結算關系、業務關系復雜化趨勢。由于相關市場主體之間的合同簽訂、交易、服務、結算、收費等方面的業務較改革前有了較大的不同,出現了新興的業務類型、交易結算類型,而目前國家在財政稅收政策方面未及時跟進,尚未出臺與之相關的配套政策,企業涉稅事項管理比改革前相對復雜了許多,影響企業稅負,并產生諸多合規風險,亟需政策回應。主要問題如下:

  電網企業的重新定位與稅收地位問題

  電力交易市場化改革使市場主體增加,各主體作為獨立的核算單位存在,利益上存在一定的獨立性與競爭性,但由于電網企業的特殊性,其在改革過程及市場建設過程中,又承擔了一定的投資、普遍服務與兜底保障等職能,這些變化必然帶來運營風險與稅收風險。

  交易中心非營利定位與稅收待遇問題

  各地電力交易中心通常采用的是股份制形式,屬于營利組織,這意味著電力交易中心并不適用《財政部 國家稅務總局關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》(財稅〔2018〕13號)的規定,因此也就不可能享受國家對非營利組織免稅的稅收優惠政策。但各地交易中心作為電力市場交易業務的組織實施機構,履行電力市場交易管理職能,在政府嚴密監管下運行,從事的主要是為電力市場交易提供公共服務,各地在組建與運行時也通常將其定位為非營利性質。若對其征稅,不符合實質課稅原則,對出資方不公平,也會增加電力市場交易成本。

  電網與售電公司間的開票問題

  在電網企業直接負責全部結算的情況下,電網企業直接向用戶與發電廠收付電費款項,同時再與售電公司進行結算,在電網企業與售電公司的結算中,可能需電網企業向售電公司支付款項,也可能由售電公司反向向電網企業支付。如果售電公司可以開具發票,是按電力銷售、咨詢服務還是按中介服務處理?廣州采用的方法是,當電網向售電公司支付或收取價差電費時,雙方所開具發票均按16%稅率執行。云南則規避了這一問題,電網向由售電公司代理的用戶收取電費時,是按售電公司與發電廠所簽合約價執行,至于用戶與售電公司所簽協議價與用戶實際向電網公司支付價間的差異,由用戶與售電公司二者間另行處理。

  電網與用戶間結算的稅收風險

  在云南省電力市場的結算處理中,電網向由售電公司代理的用戶收取電費時,是按售電公司與發電廠所簽合約價執行,至于用戶與售電公司所簽協議價與用戶實際向電網公司支付價之間的差異,由用戶與售電公司二者間另行處理。那么,在電網公司與由售電公司代理的用戶間的稅收處理與發票處理上,就會存在合同、支付對象、發票開具金額間的不一致,存在一定的法律合規風險。在合同制定、結算模式設計上,要充分考慮稅收政策要求,減少法律風險。

  售電公司與用戶間結算的稅收問題

  在沒有資產的售電公司和有配電網的售電公司均可向用戶開具發票的情況下,有配電網經營資質的售電公司按銷售電力業務向用戶開具發票,目前可適用16%的增值稅稅率,沒有配電網的售電公司跟用戶間交易的性質與如何開具發票問題,則取決于雙方交易方式與交易合約的不同,會出現差異,目前在相關稅收法律、法規上沒有明確的規定。

  特殊交易的處理問題

  建立電力交易市場后,電力行業的業務交易方式發生了較大的變化,由于現行的稅收政策對新的電力交易方式、電力交易品種未有明確規定,電力交易市場相關主體間為了便于結算及規避風險,均采用與電費一并結算的方式,使得所有的新型交易品種從高不從低地適用16%的稅率,加重了交易主體的稅負。另一方面,發電權交易、合同轉讓交易是作為普通的電力產品交易還是應作為某種權益性資產交易處理?雙邊合同月度電量互保與云南省的事后合約轉讓交易定性問題;偏差考核收費的處置,是作為電價的一部分,還是作為經營性的處罰或是行政性處罰處理,或是作為某種政府基金來處理?火電長期備用在籌集、支付時如何處理等問題都亟需稅務政策回應。同時,隨著改革的不斷推進及電力交易市場的發展與成熟,期貨合同交易、差價合同、期權合同、金融輸電權交易等必將大量出現,相關部門應及早進行政策研究與儲備,及時推出相關配套政策。

  電力交易市場改革中涉稅問題建議

  為保證電力市場化改革的正常進行,同時減少改革過程中企業的稅收風險與稅收負擔,課題組從國家稅收政策制定與國家電網公司應對策略兩個層面就涉稅問題提出建議:

  稅收政策制定層面

  提高電力交易中心的稅收待遇。根據《國家發展改革委 國家能源局關于推進電力交易機構規范化建設的通知》(發改經體〔2018〕1246號)的規定,電力交易中心為公司制企業,屬于營利法人,但同時又承擔了交易主體資格認定、規范交易市場、保障交易主體合法權益等大量的行政性職責。同時根據相關政策,電力交易中心以保本微利為經營原則,以中心的運營成本為基礎制定相關服務的收費標準。可以看出,電力交易中心雖為營利法人,但在實踐中卻以不營利為經營方針。因此,制定降低電力交易中心的稅收成本的稅收政策有利于降低其運營成本,從而降低相關服務的收費標準,讓交易主體享受改革的紅利。

  對電網企業的公共服務職能給予稅收支持。電力市場改革中將部分市場剝離給社會資本,同時電網企業還需承擔保底業務、政策性業務等大量的社會責任,建議針對此類業務制定相應的稅收支持政策。

  明確電力市場相關交易業務屬性。電力市場化改革進程中,出現了許多新的交易品種和業務,但均沒有相應的稅收政策,導致在實務中如何適用稅收政策并不清晰,建議認真論證、完善相關稅收政策,明確現有稅收政策的適用情形,統一執行口徑,降低電力企業在電力市場化改革進程中的稅負。

  對于發電權交易業務、優先發電電量交易業務和事后合約轉讓交易,從交易實質、業務內容判斷,我們更傾向于將其定性為權屬交易。關于偏差考核,《電力中長期交易基本規則(暫行)》(發改能源〔2016〕2784號)并未對“偏差電量”作出明確定義,但該規定第十二條提出了“實際執行與交易結果偏差”這一概念。實務中,各地都將偏差考核約定在購售電合同中。究竟偏差考核費用的性質屬于違約金或賠償金,還是政府性基金或行政事業性收費存有疑問。根據《中華人民共和國增值稅暫行條例實施細則》第十二條規定的政府性基金或者行政事業性收費的三項認定條件,結合現有的偏差考核費用的操作實際情況,很難將偏差考核費用認定為政府性基金或者行政事業性收費。我們傾向將偏差考核費認定為違約金或賠償金。對于其余交易行為的定性,需盡快調研與論證。

  國家電網公司層面

  交易品種納入交易平臺統一交易。當前各地對于新型交易品種的交易方式規定不一,有的納入交易中心統一交易,有的則由交易主體自行交易。電力市場改革的要求之一便是交易的規范性。因此,建議將所有的新型交易品種或業務統一納入交易中心進行交易,使得電力交易完全市場化。

  制定便捷統一的交易結算流程。各省在制定交易規則時,即使是相同業務,但交易結算流程并不相同。建議統一交易結算流程,建立統一的會計核算制度及統一的稅收政策適用執行口徑,規范財稅管理。

  積極與稅務部門進行協調溝通。對當前電力市場改革進程中產生的新型交易品種或業務,加強調研與論證,在稅收政策未明確之前,指導各地電網公司積極與各級稅務機關、稅務中介組織及相關院校等機構溝通,爭取有利的稅收政策,有效地控制及降低交易主體的稅收風險與稅收負擔。

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電力交易市場化改革中的若干涉稅問題——基于對部分試點省份調研的分析

作者:藍飛等  發布時間:2019-06-14   來源:《中國電力企業管理》

  自20世紀80年代以來,我國的電力體制改革不斷深入。2015年3月,國務院頒布《關于進一步深化電力體制改革的若干意見(中發[2015]9號)》,新一輪電力體制改革正式拉開大幕,明確“管住中間,放開兩頭”的體制框架。改革緊緊圍繞“在可競爭領域建立市場,在自然壟斷領域實施有效監管”的原則,涉及輸配電價改革、電力市場建設、電力交易機構組建運行及放開發用電計劃四個領域。作為電力體制改革的重要組成部分,電力交易市場化改革在很大程度上打破了原有的利益格局,改變了電網公司原有的電力交易運作形態。電網企業的售電、配電業務被拆分,電網企業與各市場主體間的關系更趨復雜化、多元化,電網企業的結算流程從原來的單一對象的線狀向多主體下的網狀發展,交易品種由單一的電力商品拓展至涵蓋現貨、權屬、期貨等多重交易屬性的電力衍生品,交易中心性質由電網公司所屬成本中心轉變為多市場主體共同組建的新型交易平臺。在電網企業的職責、角色大變化背后,電網企業與各主體間的現金流、合同流、發票流相應趨于復雜化,但相應的配套稅收政策基本尚未涉及。電力交易市場化改革與配套稅收不同步間的矛盾一方面使企業稅收風險增多,另一方面也不利于電力體制改革的順利推進。

  國網浙江省電力有限公司課題組于2018年對首批納入試點及市場化改革進展比較領先的地區,如廣州、深圳、云南等地的電力交易中心、電力交易市場組建、運營情況及其中可能出現的涉稅問題處理進行了實地走訪、調研,獲得了較為翔實的一手資料與信息。

  電力市場交易改革及相關稅收問題

  對于電力市場交易改革,按交易中心自身的涉稅場景、市場中各主體間交易的涉稅場景、交易品種與特殊業務三個緯度調查分析不同交易場景下的業務流程及稅收處理。調研發現,在不同地方的電力市場中,電網對電力交易中心的參股情況不同,電網與售電公司之間、售電公司與代理用戶間結算關系有差異,各地采取的結算保證方式、交易偏差考核機制都不同程度地存在差異,體現出電力市場化改革所帶來的交易主體關系、結算關系、業務關系復雜化趨勢。由于相關市場主體之間的合同簽訂、交易、服務、結算、收費等方面的業務較改革前有了較大的不同,出現了新興的業務類型、交易結算類型,而目前國家在財政稅收政策方面未及時跟進,尚未出臺與之相關的配套政策,企業涉稅事項管理比改革前相對復雜了許多,影響企業稅負,并產生諸多合規風險,亟需政策回應。主要問題如下:

  電網企業的重新定位與稅收地位問題

  電力交易市場化改革使市場主體增加,各主體作為獨立的核算單位存在,利益上存在一定的獨立性與競爭性,但由于電網企業的特殊性,其在改革過程及市場建設過程中,又承擔了一定的投資、普遍服務與兜底保障等職能,這些變化必然帶來運營風險與稅收風險。

  交易中心非營利定位與稅收待遇問題

  各地電力交易中心通常采用的是股份制形式,屬于營利組織,這意味著電力交易中心并不適用《財政部 國家稅務總局關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》(財稅〔2018〕13號)的規定,因此也就不可能享受國家對非營利組織免稅的稅收優惠政策。但各地交易中心作為電力市場交易業務的組織實施機構,履行電力市場交易管理職能,在政府嚴密監管下運行,從事的主要是為電力市場交易提供公共服務,各地在組建與運行時也通常將其定位為非營利性質。若對其征稅,不符合實質課稅原則,對出資方不公平,也會增加電力市場交易成本。

  電網與售電公司間的開票問題

  在電網企業直接負責全部結算的情況下,電網企業直接向用戶與發電廠收付電費款項,同時再與售電公司進行結算,在電網企業與售電公司的結算中,可能需電網企業向售電公司支付款項,也可能由售電公司反向向電網企業支付。如果售電公司可以開具發票,是按電力銷售、咨詢服務還是按中介服務處理?廣州采用的方法是,當電網向售電公司支付或收取價差電費時,雙方所開具發票均按16%稅率執行。云南則規避了這一問題,電網向由售電公司代理的用戶收取電費時,是按售電公司與發電廠所簽合約價執行,至于用戶與售電公司所簽協議價與用戶實際向電網公司支付價間的差異,由用戶與售電公司二者間另行處理。

  電網與用戶間結算的稅收風險

  在云南省電力市場的結算處理中,電網向由售電公司代理的用戶收取電費時,是按售電公司與發電廠所簽合約價執行,至于用戶與售電公司所簽協議價與用戶實際向電網公司支付價之間的差異,由用戶與售電公司二者間另行處理。那么,在電網公司與由售電公司代理的用戶間的稅收處理與發票處理上,就會存在合同、支付對象、發票開具金額間的不一致,存在一定的法律合規風險。在合同制定、結算模式設計上,要充分考慮稅收政策要求,減少法律風險。

  售電公司與用戶間結算的稅收問題

  在沒有資產的售電公司和有配電網的售電公司均可向用戶開具發票的情況下,有配電網經營資質的售電公司按銷售電力業務向用戶開具發票,目前可適用16%的增值稅稅率,沒有配電網的售電公司跟用戶間交易的性質與如何開具發票問題,則取決于雙方交易方式與交易合約的不同,會出現差異,目前在相關稅收法律、法規上沒有明確的規定。

  特殊交易的處理問題

  建立電力交易市場后,電力行業的業務交易方式發生了較大的變化,由于現行的稅收政策對新的電力交易方式、電力交易品種未有明確規定,電力交易市場相關主體間為了便于結算及規避風險,均采用與電費一并結算的方式,使得所有的新型交易品種從高不從低地適用16%的稅率,加重了交易主體的稅負。另一方面,發電權交易、合同轉讓交易是作為普通的電力產品交易還是應作為某種權益性資產交易處理?雙邊合同月度電量互保與云南省的事后合約轉讓交易定性問題;偏差考核收費的處置,是作為電價的一部分,還是作為經營性的處罰或是行政性處罰處理,或是作為某種政府基金來處理?火電長期備用在籌集、支付時如何處理等問題都亟需稅務政策回應。同時,隨著改革的不斷推進及電力交易市場的發展與成熟,期貨合同交易、差價合同、期權合同、金融輸電權交易等必將大量出現,相關部門應及早進行政策研究與儲備,及時推出相關配套政策。

  電力交易市場改革中涉稅問題建議

  為保證電力市場化改革的正常進行,同時減少改革過程中企業的稅收風險與稅收負擔,課題組從國家稅收政策制定與國家電網公司應對策略兩個層面就涉稅問題提出建議:

  稅收政策制定層面

  提高電力交易中心的稅收待遇。根據《國家發展改革委 國家能源局關于推進電力交易機構規范化建設的通知》(發改經體〔2018〕1246號)的規定,電力交易中心為公司制企業,屬于營利法人,但同時又承擔了交易主體資格認定、規范交易市場、保障交易主體合法權益等大量的行政性職責。同時根據相關政策,電力交易中心以保本微利為經營原則,以中心的運營成本為基礎制定相關服務的收費標準。可以看出,電力交易中心雖為營利法人,但在實踐中卻以不營利為經營方針。因此,制定降低電力交易中心的稅收成本的稅收政策有利于降低其運營成本,從而降低相關服務的收費標準,讓交易主體享受改革的紅利。

  對電網企業的公共服務職能給予稅收支持。電力市場改革中將部分市場剝離給社會資本,同時電網企業還需承擔保底業務、政策性業務等大量的社會責任,建議針對此類業務制定相應的稅收支持政策。

  明確電力市場相關交易業務屬性。電力市場化改革進程中,出現了許多新的交易品種和業務,但均沒有相應的稅收政策,導致在實務中如何適用稅收政策并不清晰,建議認真論證、完善相關稅收政策,明確現有稅收政策的適用情形,統一執行口徑,降低電力企業在電力市場化改革進程中的稅負。

  對于發電權交易業務、優先發電電量交易業務和事后合約轉讓交易,從交易實質、業務內容判斷,我們更傾向于將其定性為權屬交易。關于偏差考核,《電力中長期交易基本規則(暫行)》(發改能源〔2016〕2784號)并未對“偏差電量”作出明確定義,但該規定第十二條提出了“實際執行與交易結果偏差”這一概念。實務中,各地都將偏差考核約定在購售電合同中。究竟偏差考核費用的性質屬于違約金或賠償金,還是政府性基金或行政事業性收費存有疑問。根據《中華人民共和國增值稅暫行條例實施細則》第十二條規定的政府性基金或者行政事業性收費的三項認定條件,結合現有的偏差考核費用的操作實際情況,很難將偏差考核費用認定為政府性基金或者行政事業性收費。我們傾向將偏差考核費認定為違約金或賠償金。對于其余交易行為的定性,需盡快調研與論證。

  國家電網公司層面

  交易品種納入交易平臺統一交易。當前各地對于新型交易品種的交易方式規定不一,有的納入交易中心統一交易,有的則由交易主體自行交易。電力市場改革的要求之一便是交易的規范性。因此,建議將所有的新型交易品種或業務統一納入交易中心進行交易,使得電力交易完全市場化。

  制定便捷統一的交易結算流程。各省在制定交易規則時,即使是相同業務,但交易結算流程并不相同。建議統一交易結算流程,建立統一的會計核算制度及統一的稅收政策適用執行口徑,規范財稅管理。

  積極與稅務部門進行協調溝通。對當前電力市場改革進程中產生的新型交易品種或業務,加強調研與論證,在稅收政策未明確之前,指導各地電網公司積極與各級稅務機關、稅務中介組織及相關院校等機構溝通,爭取有利的稅收政策,有效地控制及降低交易主體的稅收風險與稅收負擔。

      關鍵詞:電力, 電力交易,電力改革


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